■行政不作为也要吃“官司”

最近，有关行政部门不作为的案件屡屡被媒体曝光。前不久，北京市第一中级人民法院行政审判庭审理了一起应试青年诉国家教育部不作为案。原告是山东青年曾昭玉，他在1998年1月报考中国社科院“中国特色社会主义”专业硕士研究生，初试成绩名列前茅，是报考马列所硕士研究生中惟一各科成绩均过及格线的考生。可他怎么也没想到自己没能取得复试资格。经过了解，与他同时报考该专业的考生中有一人并没达到复试资格的考生反而被录取了，他怀疑中国社科院招生办有舞弊行为。为此，在两年多的时间里，他先后上访中国社科院、教育部和国务院法制办等单位，教育部等单位经过调查，认为社科院招生办不存在舞弊行为。曾昭玉上访没有结果，于是以行政不作为把教育部告上法庭。目前，此案还在审理中。

今年8月12日，辽宁省辽阳市一位律师程鹏凯把自己的顶头上司省司法厅推上了法庭。据程鹏凯称，他在1996年为辽宁省灯塔县的受灾农民在反映当地干部违返国家有关土地政策的问题时免费提供法律援助，因而遭到当地司法部门负责人的打击报复，有关部门吊销了他的律师营业执照。他先后20多次向辽宁省司法厅反映此事，司法厅仍不予以处理解决。程鹏凯认为辽宁省司法厅不履行其法定职责，属于行政不作为，因此把省司法厅告上法庭。据了解，律师把所在省上级主管司法部门推上被告席，这在辽宁省还是首例。

另据报道，最近重庆市五名民警因见死不救严重失职被处分。这五位民警曾在行驶警车上目击一名5岁小孩遭车祸，肇事司机跪地磕头向路人求助，五位民警却袖手旁观，让警车扬长离开出事现场。此事引起群众强烈不满，事发后，重庆市公安局经过调查认为五位民警见死不救是严重的不作为行为，分别对他们处以调离、记过等处分。

关于政府或公务员不作为的案例枚不胜举。据有关方面透露，近年各地行政诉讼案件出现了快速上升趋势。如福建省福州市行政诉讼案件量每年以16．58％的速度上升。南京市“民告官”案数量从1998年的18件上升到近年来的每年300件以上，10年增长了近20倍。受理案件数量在不断增加的同时，案件类型和原告人数也在不断增加，几乎涉及到所有行政管理部门。

■行政部门为何不作为？

近年政府不作为的行政诉讼案件为何在以惊人的速度上升？

据一些专家分析，“民告官”案件数量上升，一方面说明了我国公民法律和自我保护意识的增强，开始懂得如何自我保护。这是我国法制建设的一大可喜的变化，老百姓在蒙冤受屈或者得不到政府保护时可以寻求法律保护；另一方面又反映出我国的一些行政机关在行政执法过程中的严重不负责任行为，这跟中央提出的依法治国、依法行政的思想是相违背的。政府以及国家公务员管理国家和社会公共事务，是国家和人民所赋予他们的应尽的义务和权利，在人民有困难需要政府帮助的时候，有关行政机关和公务员却不以国家和人民的利益为己任，采取推诿、拖延等办法来推卸责任和义务，这是严重的失职、渎职行为，事实上已丧失了人民赋予他们的权利。

专家认为政府不作为，是有其深层的社会根源。国家行政学院行政管理部副主任刘熙瑞教授指出，政府不作为可理解为政府该作为而不作为，也可称玩忽职守。如政府税务部门该征税的却不征税，公安部门该管社会治安的却不管，法院该移交案件的却不移交，信访部门该接待来访者的却不接待，等等情况都可以称为不作为行为。政府不作为，不但损害了党和国家在人民心目中的形象和地位，同时也严重损害了人民的利益，阻碍了国家和社会发展，这个问题应引起党和国家的高度重视。

刘熙瑞教授分析认为，一些政府行政机关和公务员之所以不作为，主要有四方面原因。

第一，从深层次上来说，主要是“私”字在作怪。在“私”字的左右下，一些行政机公务员在履行义务时利用自己的职务和机会去捞取个人好处，在得不到个人利益的时候，就规避自己的责任。规避本身可以不承担风险，况且工作本身要付出劳动，多劳又不能多得，多一事不如少一事，能推的就推，能拖拉的就拖拉，这样就出现了政府机关互相扯皮、推诿等现象。一些公务员在工作上尽量追求轻松，不愿意费力，不愿意动脑子，得过且过，在机关里混日子。

第二，行政机制不如市场机制灵活，政府和公务员不像一些公司和经理可直接通过在社会上的业绩从中得到物质上的回报。政府为社会提供服务不能直接从社会获取回报，而是通过一个间接过程，通过税务等部门的税收来返回给政府回报，回报也不是在某个时间落实在某一个人身上，公务员个人不能直接从社会获得回报，因此为人民服务的积极性不高。

第三，我国在服务问题上对公务员没有作明确的规定，缺乏相应的公务员服务条例。近年我国出台了不少法规对公务员不该作什么作了规定和约束，如防止职务犯罪、贪污受贿等等，对公务员贪污受贿行为进行严惩，并设立中纪委、监察等部门对公务员不该作的行为进行监督和约束。而对公务员应该作什么，该怎么作，如何作才是作为等方面的问题却没有明确的规定，对公务员不作为的行为该如何处罚也缺乏相应的规定，这使政府和公务员长期缺乏对自己作为行为的约束，只要在位期间不犯错误就行，疏于和懒于管理并不是犯错误。

第四，激励机制不活，对公务员思想教育不严和个人考核标准不明确。在机关里作事多劳不能多得，并且工资待遇又不高，使一些公务员提不起工作热情。同时也由于对公务员的业绩考核和提拔不是以当地百姓对政府和公务员的评价为依据，有些地方出现实干家得不到提拔，一些平时不作为而会拍马溜须、虚报数字的人反而升官发财的现象，这造成了某些行政部门人浮于事，不负责的浮夸作风。

刘熙瑞教授说，政府渎职、失职等不作为行为，比滥用权力给国家和社会造成的损害更严重，给人民所造成的损失，轻者是财产和人身安全受到损害，重者是生命危险。因为大多人失职可以不负任何责任，而滥用权利严重的会触犯法律，付出的代价太高，因此许多行政机关公务员宁愿少作事。目前关于公务员失职给国家和社会带来的损失例子已屡见不鲜。刘熙瑞告诉记者，某一个城市在1988年为了争取建一个工厂，当地政府没经过很好调查，盲目审批一个医药项目，派出几十人组成的考察团去国外考察买设备，考察团在国外到处游山玩水，没有认真考察与之合作的国外企业真实情况，结果买回来的设备不但价格贵，而且不能生产药品，几十个亿投资建成的工厂因此无法开张生产产品，从而倒闭，至今那个工厂成了一片废墟，给国家带来巨大损失，这个例子的教训十分惨痛，但至今此事仍悬而未绝。

■行政不作为能否得到有效遏制

人们在对行政不作为给社会所造成的严重后果表示震惊和担忧的同时，不禁要问：行政不作为能否得到有效遏制？目前我国虽有行政诉讼法去约束政府依治行政，但“民告官”的胜诉率却普遍不高，并且老百姓在告政府时往往会受到政府那边方方面面的压力，使一些老百姓失去了对行政诉讼的信心，造成老百姓不敢告、不愿告。这种情况令老百姓担心，也让一些执法部门感到忧虑。

广东省高级人民法院行政庭庭长李季表示，受理行政诉讼案件有不少困难和阻力，困难和阻力有来自外部也有来自内部。在外部方面，一主要是公民“不懂告、不敢告、不愿告”。二是有些行政机关不愿意当被告甚至拒绝出庭，有些地方的个别领导对行政审判进行非法干预。内部方面主要是有的法院领导和法官对开展审判有畏难情绪：有的搞“官官相护”，违法裁决；有的法官不注意工作方法和社会效果，造成百姓反感；有些法院行政审判机构不够健全，队伍不够稳定，业务不够熟练和办案经费不足等。这些问题必须要引起有关方面的重视，广东近年行政审判成绩虽突出，但困难也不少，行政审判发展极不平衡，广州、深圳案件较多，而广东东部地区的行政案件极少，个别法院几年受案数竟然为零。

国家行政学院教授、中国行政伦理研究会常务副会长王伟认为，一些地方非法干涉司法部门，主要是司法部门不能独立运作，在财政拨款上依靠政府，在人事任免和调动方面也由政府安排，这决定了司法部门对政府的服从性，一些地方政府不作为行为自然就被不了了之。

王伟说，政府不作为事实上与政府“勤政”是相对立的，可以把政府不作为称为“懒政”，公务员不履行应尽的责任，是一种非物质性腐败，是不良行政。

政府不作为这个问题联合国也十分关注，早在80年代中期，联合国向世界各国提出要加强行政伦理建设，加强公务员的财产收入申报制度的建议。目前，有些国家如美国、韩国、日本、印度等对政府不作为行为都有明确的处罚规定，对政府该作什么、怎么作都规定得很细很具体。印度早在1964年、美国在1978年、韩国在1981年就制定了公务员服务的相关条例。如韩国目前关于公务员服务方面有《奖励法》、《政府表彰规定》、《模范公务员规定》、《国家公务员法》等规章和法律，在这些规章中对公务员在法定上班时间、休假值班、出差等职责范围都作了规定。而我国在这方面却很缺陷，目前连公务员服务规定等配套条例都没有，更谈不上出台《公务员法》。关于这个问题，专家曾经向有关部门提出建议，国务院法制办最近正向专家征求公务员处罚条例的意见。

至于如何有效遏制政府不作为行为，王伟认为，政府不作为是可以遏制的，这首先要从公务员廉政建设入手。廉政是个系统工程，必须要建立起惩治腐败机制、监督防患机制、公正

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